Þarf að fjölga þingmönnum til að jafna atkvæðavægið?

 

Lýðræðið og ofríki meirihlutans

Sú grundvallarregla að meirihlutinn skuli ráða úrlausn sameiginlegra mála er vitaskuld ein helsta meginstoð lýðræðisins. Meirihlutaræði er hins vegar ekki alltaf lýðræðislegt, svo þversagnarkennt sem það kann að hljóma. „Ofríki meirihlutans“ hefur frá uppafi verið talið ein helsta hættan sem steðjaði að vestrænu lýðræði, en í því felst að meirihluti kjósenda geti í krafti fjöldans svipt minnihlutann grundvallarréttindum eða tekið til sín alla þjóðarkökuna í stað þess að fá einungis sína stóru sneið í réttu hlutfalli við mannfjölda.

Á Íslandi búa 64% landsmanna á svæði sem samsvarar 1% landsins. Í því felst veruleg hætta á ofríki meirihlutans þrátt fyrir (eða jafnvel vegna þess) að langflestir Íslendingar telji sig sanngjarna og örláta samborgara. Það er í senn mjög skiljanlegt og mjög óheppilegt hve mörgum íbúum höfuðborgarsvæðisins finnast brýn úrlausnarefni þess hljóti ævinlega að hafa forgang umfram brýn úrlausnarefni annarra landshluta „enda búi þar meginþorri þjóðarinnar“.

Þegar meirihlutinn tekur ákvarðanir sem skipta alla landsmenn verulegu máli getur verið umtalsverð áskorun að tryggja réttindi íbúa fámennari landsvæða. Ef öll opinber útgjöld væru til dæmis ákveðin með þjóðaratkvæðagreiðslum væri hætt við því að lítið yrði eftir fyrir íbúa fámennra landshluta fjarri mesta þéttbýlinu. Þeim sem situr á hverjum morgni fastur í umferðarteppum höfuðborgarsvæðisins finnst eðilega lítið til þess koma að fáeinir íbúar í afskekktum firði krefjist tafarlausra samgöngubóta.

Víðar er reynt að draga úr hættunni á ofríki meirihlutans með faglegu embættismannakerfi sem starfar í umboði hins pólitíska meirihluta en getur hafið sig yfir svæðisbunda hagsmuni. Á Íslandi búa þessir embættismenn hins vegar langflestir á sama landskika og 64% þjóðarinnar og sitja gjarnan fastir í sömu umferðarteppunum á hverjum morgni. Það er því ekki að undra að 311 milljarða Samgöngusáttmáli höfuðborgarsvæðisins njóti mun víðtækari stuðnings stjórnmálamanna og embættismanna ríkisins en 54 milljarða Fjarðarheiðargöng.

Skipulag þjóðþinga og tilgangur kjördæma

Í mörgum löndum er reynt að tryggja hagsmuni einstakra landshluta með því að skipta þjóðþingum í tvær deildir sem kosnar eru með ólíkum hætti. Í Bandaríkjunum er til dæmis svipaður fjöldi íbúa að baki hverjum þingmanni fulltrúadeildarinnar en öldungadeildin er skipuð tveimur þingmönnum frá hverju ríki, óháð mannfjölda. Þannig eiga tæplega 40 milljónir íbúa Kaliforníu 52 þingmenn í fulltrúadeildinni en 577 þúsund íbúar Wyoming eiga þar aðeins einn þingmann. Bæði ríkin eiga hins vegar tvo fulltrúa í öldungadeildinni.

Skipting þjóðríkja í kjördæmi er þó algengasta leiðin til þess að tryggja að íbúar allra landshluta eigi sér fulltrúa á þjóðþinginu. Slíkt fyrirkomulag tryggir ekki aðeins að þingið endurspegli fjölbreytileika landshlutanna heldur sækja þingmenn umboð sitt beinlínis til íbúanna og pólitísk framtíð þeirra veltur á því að þekkja staðbundnar aðstæður og halda hagsmunum umbjóðenda sinna til haga við sameiginlega ákvarðanatöku. Kjördæmin stuðla jafnframt að því að einstakir stjórnmálaflokkar þurfi að taka tillit til allra landshluta í stefnumótun sinni en eigi erfitt með að sópa til sín fylgi með þröngri hagsmunagæslu fyrir fjölmennustu svæðin.

Einmenningskjördæmi eru einfaldasta og áhrifaríkasta leiðin til að tryggja jafna landfræðilega dreifingu þingsæta. Þau hafa þó þann stóra galla að þingmenn eru oft kosnir með minnihluta kjósenda ef fleiri en tveir eru í framboði. Í slíkum kerfum þróast því gjarnan tveggja flokka kerfi þar sem frambjóðendur reyna að höfða til sem flestra en allt að helmingur kjósenda í hverju kjördæmi fær þó engan fulltrúa á þingi.

Með stærri kjördæmum þar sem kosið er hlutfallskosningu skapast svigrúm fyrir fjölflokkakerfi sem endurspeglað geta ólík viðhorf íbúanna með betri hætti en einmenningskjördæmi. Sé atkvæðum flokkanna mjög misskipt eftir kjördæmum eða atkvæðavægi kjördæmanna misjafnt getur hins vegar skapast misvægi milli fylgis stjórnmálaflokka á landsvísu og hlutfalls þingmanna á þjóðþinginu. Ráðstöfunum á borð við uppbótarþingmenn er þá gjarnan beitt til þess stjórnmálaflokkar fái réttan fjölda þingmanna miðað við fylgi þeirra á landsvísu.

Loks hafa kjördæmi verið notuð til að veita íbúum fámennari svæða aukið vægi á þjóðþingum með fleiri fulltrúum en mannfjöldi segir til um. Í því felst mikið inngrip í grundvallarforsendu lýðræðisins sem í senn dregur úr hættunni á ofríki meirihlutans og skapar nýja hættu á síst betra „ofríki minnihlutans“. Misvægi atkvæða er þó hvorki megintilgangur né forsenda kjördæma, þótt annað mætti oft ráða af opinberri umræðu á Íslandi.

Því er stundum haldið fram að besta leiðin til að jafna vægi atkvæða og tryggja rétta skiptingu þingsæta milli flokka sé að gera landið að einu kjördæmi. Með því væri ofríki meirihlutans hins vegar gefinn laus taumurinn með fyrirsjáanlegum afleiðingum. Líklegt væri að landskjörnir þingmenn tækju almennt afstöðu með íbúum fjölmennustu svæðanna þegar hagsmunir stönguðust á við hagsmuni strjálbýlli svæða. Margfeldisáhrif mannfjöldans myndu jafnframt leiða til þess að frambjóðendur fámennra landshluta ættu tölfræðilega afar erfitt uppdráttar, og því yrðu flestir landskjörnir þingmenn íbúar höfuðborgarsvæðisins eða a.m.k. vinaleg meinleysisgrey sem væru meirihluta borgarbúa þóknanleg.

Kjördæmi og jafnt atkvæðavægi þurfa hins vegar alls ekki að vera andstæður, enda auðvelt að skipta fjölda þingmanna nokkurn veginn eftir mannfjölda milli kjördæma. Með nægum fjölda þingsæta myndi þar aðeins skakka örlitlu hlutfalli á atkvæðavægi milli kjördæma jafnframt því sem þingmenn þeirra gætu endurspeglað fjölbreytni hvers landshluta um sig.

Flækjusaga íslenskra kjördæma

Íslenskt lýðræðiskerfi virðist hafa mótast af fremur takmörkuðum skilningi á hættunni af ofríki meirihlutans. Alþingi starfaði í tveimur deildum frá 1874 þar sem helmingur þingmanna í efri deild var konungskjörinn en aðrir þingmenn voru kosnir af karlmönnum í einmennings- eða tvímenningskjördæmum. Þótt konungur hafi misst alla sína þingmenn á sama tíma og konur fengu kosningarétt árið 1915 starfaði Alþingi áfram í tveimur deildum fram til ársins 1991.

Tvískipting þingsins virðist þó hafa verið álitin hefð fremur en mótvægisaðgerð því frá 1934 tilnefndu þingflokkarnir einfaldlega efri deild úr sínum röðum í hlutfalli við styrk sinn á þingi. Þessi tilgangslitla hefð var að lokum afnumin en spyrja mætti hvar við stæðum nú ef t.d. bandaríska leiðin hefði verið farin og efri deildin verið kosin sérstaklega til að tryggja hagsmuni einstakra landshluta en sú neðri hefði frá upphafi endurspeglað mannfjölda á landsvísu.

Frá 1874 var kosið samkvæmt ýmsum útfærslum einmennings-, tvímennings- og hlutfallskosningakjördæma. Með stjórnarskrárbreytingu árið 1959 var landinu hins vegar skipt í átta stór kjördæmi þar sem kosnir voru 49 þingmenn auk 11 uppbótarþingmanna til að jafna stöðu flokkanna á landsvísu. Næstu fjörutíu árin urðu miklar breytingar á íbúasamsetningu landsins þar sem hlutfall Reykjavíkur og Reykjaneskjördæmis af kjósendum á landsvísu jókst úr 55% í 68% en hlutdeild þeirra í þingheimi jókst hins vegar aðeins úr 38% í 49%.

Með stjórnarskrárbreytingu árið 1999 var kjördæmaskipanin tekin til gagngerrar og löngu tímabærrar endurskoðunar. Niðurstaðan varð hins vegar vægast sagt furðuleg og lýsti ekki miklum skilningi á tilgangi kjördæma. Svo virðist sem fagurfræðilegar ástæður hafi ráðið því að öll kjördæmi fengju sama fjölda kjördæmakjörinna þingmanna og samfélög ýmist klofin í sundur eða sameinuð þvert á staðbundnar aðstæður til að uppfylla það skilyrði. Sú grundvallarforsenda að kjördæmi endurspegluðu tiltekin samfélög virðist því hafa verið að engu höfð.

Sveitarfélaginu Reykjavík var þannig skipt langsum eftir Miklubrautinni, að því er virðist með því markmiði að Reykjavíkurkjördæmin yrðu sem allra líkust hvort öðru. Hins vegar voru nágrannasveitarfélögin gerð að sérstöku kjördæmi þótt þau ættu margt sameiginlegt með efri byggðum Reykjavíkur sem vaxtarsvæði með miklu óbyggðu landi í útjaðri borgarinnar. Þannig var íbúum samfellds borgarsvæðis skipt í þrjú mismunandi kjördæmi sem þjónuðu stærðfræðilegri fegurð þess að landið skiptist í kjördæmi með álíka marga þingmenn hvert.

Utan höfuðborgarsvæðisins voru hins vegar búin til afar víðfeðm kjördæmi sem spönnuðu mörg ótengd svæði, allt frá Akranesi til Ísafjarðar og Sauðárkróks, frá Sandgerði til Hafnar í Hornafirði og frá Siglufirði til Djúpavogs. Norðurlandi var jafnframt skipt í miðju um Tröllaskaga og Akureyri með tæpan helming allra íbúa Norðurlands varð þungamiðja Norðausturkjördæmis þótt hún væri í útjaðri kjördæmisins og væri sögulega í takmörkuðum tengslum við austari svæði þess.

Í fyrstu kosningunum samkvæmt nýju kerfi árið 2003 höfðu kjördæmin öll 10-11 þingmenn sem virtist mikilvægara en bæði vægi atkvæða og tilgangur kjördæma. Með stjórnarskrárbreytingunni 1999 var hins vegar jafnframt kveðið á um að þingsæti skyldu flytjast milli kjördæma ef mismunur á atkvæðavægi yrði tvöfaldur, og voru endalok þessa sérkennilega stærðfræðilega kerfis þannig innbyggð í það frá upphafi.

Kjördæmaskiptingin sem ákveðin var á grundvelli stjórnarskrárbreytingarinnar árið 1999 er nú komin á endastöð. Þingmenn Suðvesturkjördæmis eru til dæmis orðnir 14 á móti 7 þingmönnum Norðvesturkjördæmis en samt vega atkvæði í fámennustu kjördæmunum nærri tvöfalt á við það fjölmennasta.

Starfshópur á vegum dómsmálaráðherra hefur lagt til að hinni fögru stærðfræðireglu um jafnmarga kjördæmakjörna þingmenn í hverju kjördæmi verði bjargað með því að kjördæmakjörnir þingmenn verði aðeins 36, sex úr hverju kjördæmi en hinum 27 þingsætunum verði skipt á kjördæmin eftir fjölda á kjörskrá. Norðvesturkjördæmi myndi þar með missa einn þingmann en hefði misst tvo án lágmarksins um sex þingmenn og Norðausturkjördæmi myndi missa þrjá en fengi sjö þingmenn.

Með þessu yrðu þingmenn Suðvesturkjördæmis þrefalt fleiri en þingmenn Norðvesturkjördæmis og óþarft að ræða frekar þá þráhyggju að fjöldi þingmanna þurfi að vera svipaður í öllum kjördæmum. Hins vegar er vandséð að sex þingmenn geti í raun sinnt kjördæmi sem nær frá Akranesi um Snæfellsnes og Vestfirði og austur í Skagafjörð eða sjö þingmenn kjördæmi sem nær frá Siglufirði um Eyjafjörð og Þingeyjarsýslur og austur yfir Möðrudalsöræfi um Fljótsdalshérað og suður firðina til Djúpavogs. Tilgangur kjördæma væri þar með líka að mestu úr sögunni.

Eru fólksflutningar til höfuðborgarsvæðisins orsök vandans?

Sú goðsögn er lífsseig að fólki fari fækkandi í landsbyggðunum og fólksflutningar til höfuðborgarsvæðisins kalli á tilfærslu þingmanna frá landsbyggðakjördæmunum. Frá árinu 1959 hefur hins vegar verið mikil fólksfjölgun í öllum kjördæmum þótt mismikil sé. Íbúafjöldi Reykjavíkur hefur tvöfaldast og íbúafjöldi núverandi Suðvesturkjördæmis sjöfaldast en íbúum landsbyggðakjördæmanna þriggja hefur einnig fjölgað um 64%.

Mynd 1. Kjósendur á kjörskrá á bak við hvern þingmann eftir kjördæmum 1959–2024

Eins og sjá má af mynd 1 hefur þetta leitt til þess að sífellt fleiri kjósendur eru á bak við hvern þingmann. Í Reykjavík fjölgaði kjósendum á bak við hvern þingmann til dæmis úr 2.502 árið 1959 í 4.328 árið 2024 eða um 73%, en á Norðausturlandi úr 1.288 í 3.104 eða um 141%. Mesta breytingin er þó á núverandi Suðvestursvæði þar sem fjöldi kjósenda á bak við hvern þingmann hefur vaxið úr 1.735 árið 1959 í 5.649 árið 2024 eða um 226%.

Hvað þurfum við eiginlega marga þingmenn?

Frá 1959 hefur alþingismönnum fjölgað úr 60 í 63 eða um 5%, en á sama tíma hefur kjósendum á kjörskrá fjölgað um 181%. Þingmenn eru engu að síður hlutfallslega margir á Íslandi. Á hinum Norðurlöndum eru til dæmis 23–25 þúsund kjósendur á bak við hvern þingmann, samanborið við rúmlega 4 þúsund á Íslandi.

Fjöldi þingmanna getur þó ekki einfaldlega verið línulegt fall af mannfjölda. Aðstæður eru ólíkar innan og milli landa en eftir því sem fjarlægðir eru meiri og erfiðari yfirferðar þarf fleiri þingmenn til að halda góðu sambandi við kjósendur. Séu ferkílómetrar teknir sem ófullkominn mælikvarði teljast vera 1.630 km2 á bak við hvern íslenskan þingmann, samanborið við 1.916 km2 í Noregi, 1.693 km2 í Finnlandi, 1.282 km2 í Svíþjóð en aðeins 245 km2 í Danmörku. Á höfuðborgarsvæðinu eru hins vegar aðeins 29 km2 á bak við hvern þingmann en 4.495 km2 í Norðvesturkjördæmi.

Fjöldi og flækjustig þingmála er heldur ekki línulegt fall af mannfjölda og lönd þurfa almennt hlutfallslega færri þingmenn eftir því sem íbúafjöldi er meiri. Eins ólíkindalega og það hljómar er fjöldi þingmanna á þjóðþingum heimsins furðu nálægt því að vera þriðja rótin af mannfjöldanum, án nokkurrar frekari skölunar.

 

 

Mynd 2 sýnir þetta áhugaverða mynstur fyrir þjóðir og þjóðþing Evrópu, en vakin skal athygli á því að fjöldatölurnar eru á log-kvarða. Án þess hyrfu minni löndin algjörlega í skuggann af tugmilljónaþjóðum og erfiðara væri að sjá hið reglulega samband við fjölda þingmanna.

Eins og sjá má af myndinni voru 60 þingmenn á Íslandi hlutfallslega margir árið 1959 miðað við fallið fyrir Evrópuríki en árið 2024 voru 63 þingmenn Íslendinga hlutfallslega fáir. Til að vera nákvæmlega á fallinu ættu þingmenn á Íslandi að vera tíu fleiri en þeir eru nú.

 

 

 

Eins og sjá má af mynd 3 þyrftu þingmenn á Alþingi hins vegar að vera 85 talsins til að fjöldi kjósenda á bak við hvern þingmann yrði sambærilegur í öllum kjördæmum. Með því yrði fjöldi kjósenda á bak við hvern þingmann jafnframt svipaður og í kosningunum 1999 þegar grunnur var lagður að núverandi kjördæmaskipan.

Með 85 þingmönnum hefði sameinað Reykjavíkurkjördæmi átta fleiri þingmenn en nú og þingmönnum Suðvesturkjördæmis myndi fjölga um ellefu. Þingmönnum Suðurkjördæmis myndi fjölga um þrjá en fjöldinn yrði óbreyttur í Norðvestur- og Norðausturkjördæmum.

Samkvæmt þessu myndu landsbyggðakjördæmin halda þingmönnum sínum og mesti munur á vægi atkvæða yrði 2% í stað 82% nú.

Málið leyst? A.m.k. til næstu áratuga.

En yrði þetta ekki hryllilega dýrt?

Fjölgun þingmanna myndi vissulega kosta nokkra peninga. Launakostnaður hvers þingmanns er um 25 milljónir á ári með launatengdum gjöldum, og fastur starfskostnaður er um 0,7 milljónir á ári. Fjölgun um 22 þingmenn gæti því kostað um 550 milljónir auk u.þ.b. 10 milljóna landsbyggðagreiðslna fyrir þrjá nýja þingmenn Suðurkjördæmis.

Fjölgun þingmanna um 22 myndi því kosta um 1.400 krónur á hvert mannsbarn á Íslandi eða sem samsvaraði einni pylsu með öllu og malti í gleri á ári hverju. Í hinu stóra samhengi þar sem stöðugildi ríkisins eru tæplega 30 þúsund og fjölgaði um 2.500 á fimm árum er þó líklegt að hægt væri að finna fjármagn til að fjölga ríkisstarfsmönnum um 0,08% eða hagræða með öðrum hætti.

Helsta praktíska mótbáran gegn fjölgun þingmanna í takt við fjölgun þjóðarinnar er líklega sú staðreynd að aðeins eru sæti fyrir 63 þingmenn í fundarsal Alþingis. Það er hefð fyrir því að allir þingmenn eigi sér frátekin sæti (þótt þau sæti virðist reyndar ekki alltaf í notkun). Það væri vissulega svolítið ankanalegt ef aðeins 75% þingmanna gætu setið í salnum í einu, líkt og á breska þinginu þar sem aðeins rúmur helmingur þingmanna kemst fyrir í sætum þingsalarins og tíund til viðbótar á svölunum.

Þótt óljóst sé hvort friðun Alþingishússins nái til innréttinga þyrfti að vanda sig við að raða sætum með hagkvæmari hætti en nú er gert eða leysa það mál með öðrum hætti. Það hlýtur þó að vera nokkurt aukaatriði þegar vega þarf og meta lýðræðisleg réttindi fólks í dreifbýli og þéttbýli við endurskoðun kosningakerfisins.

 

Þóroddur Bjarnason

Greinin birtist upphaflega á vefnum Landsbyggðalatté