Margítrekaðar tilraunir til þess að reyna að fá skýringar á því hvers vegna stjórnvöld ákváðu skyndilega að hætta að halda uppi vörnum gagnvart Eftirlitsstofnun EFTA (ESA), sem hefur krafizt þess að innleitt regluverk frá Evrópusambandinu í gegnum EES-samninginn gangi framar innlendri lagasetningu, hafa engan árangur borið. Vörnum var haldið uppi í áratug þar til því var allt í einu hætt fyrir um tveimur árum síðan. Eina skýringin virðist vera sú að nýr utanríkisráðherra tók við embætti, Þórdís Kolbrún Reykfjörð Gylfadóttir.

Fjölmiðlar hafa til að mynda kallað eftir skýringum frá utanríkisráðuneytinu án þess að þær hafi fengizt. Tilraun var gerð til þess af hálfu utanríkisráðherra að keyra í gegnum Alþingi frumvarp um málið, sem kennt hefur verið við bókun 35 við EES-samninginn, fyrir um einu og hálfu ári síðan með það fyrir augum að umræða um það yrði sem minnst og það fengi fyrir vikið sem minnsta athygli en varð ekki kápan úr því klæðinu. Nú á að gera aðra tilraun til þess en að þessu sinni er veðjað á upphaf þingvetrar fremur en undir lok hans.

Verði frumvarp Þórdísar að lögum verður til ný forgangsregla í íslenzkum rétti. Ólíkt þeim forgangsreglum sem þegar gilda um almenna lagasetningu, þar sem yngri lög ganga fyrir þeim sem eldri eru og sértækari lög fyrir almennari, mun nýja reglan miðast við það eitt að um sé að ræða innleiðingu á regluverki frá Evrópusambandinu í gegnum EES-samninginn. Ástæðan er fyrst og fremst sú að löggjöf sambandsins nýtur forgangs gagnvart löggjöf ríkja þess og krafan sú að það sama gildi um Ísland vegna aðildarinnar að samningnum.

Felur í sér algeran forsendubrest

Fullyrða má svo gott sem að Ísland hefði ekki orðið aðili að EES-samningnum fyrir 30 árum síðan ef litið hefði verið svo á að innleiða þyrfti bókun 35 við samninginn eins og reynt hefur verið af hálfu stjórnvalda og enn á að reyna. Bæði sé horft til umræðna á vettvangi stjórnmálanna á þeim tíma sem og í röðum lögspekinga. Hvernig staðið var að málum í upphafi var í raun ein helzta forsenda þess að af aðildinni varð. Krafan um forgang löggjafar Evrópusambandsins felur þannig í raun í sér algeran forsendubrest hvað það varðar.

Frumvarpið felur þannig í sér fullkomna uppgjöf gagnvart kröfu ESA um forgang regluverks Evrópusambandsins sem stjórnvöld höfðu áður alfarið og margítrekað hafnað. Málið hófst árið 2012 þegar ESA fór fram á það að íslenzk stjórnvöld útskýrðu með hvaða hætti bókun 35 hefði verið innleidd hér á landi. Tæpum tveimur áratugum eftir að EES-samningurinn kom til sögunnar. Fram að því höfðu engar athugasemdir verið gerðar í þeim efnum en hlutverk stofnunarinnar er einkum að hafa eftirlit með réttri framkvæmd samningsins.

Mikil samskipti áttu sér stað við ESA á þeim rúma áratug sem liðinn er síðan málið kom upp þar sem stjórnvöld vörðu þá leið sem farin var varðandi bókun 35 og höfnuðu alfarið og ítrekað kröfu ESA þegar hún kom fram fimm árum síðar. Meðal annars og ekki sízt á þeim forsendum að stofnunin hefði engar athugasemdir gert vegna málsins í um tvo áratugi og að óásættanlegt hefði verið að standa að því með öðrum hætti en gert hafi verið. Frumvarp Þórdísar var síðan lagt fram í marz 2023 þvert á fyrri málflutning stjórnvalda.

Hversu trúverðugt getur það talizt?

Fullyrt hefur verið af stjórnvöldum að ekkert sé að óttast í þessum efnum. Með orðalaginu „nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað“ í frumvarpinu sé áréttað að þingið geti ávallt sett lög sem fari gegn innleiddu regluverki frá Evrópusambandinu. Hitt er svo annað mál að kæmi til þess myndi það kalla á sömu viðbrögð frá ESA og þau sem stjórnvöld hafa nú kosið að gefast upp gagnvart. Með öðrum orðum ætla þau ekki að standa í fæturnar núna en segjast þó mögulega gera það næst. Getur það á einhvern mælikvarða talizt trúverðugt?

Versta staðan sem gæti komið upp, næði frumvarp Þórdísar ekki fram að ganga og málið færi hugsanlega í framhaldinu fyrir EFTA-dómstólinn, væri sú að komizt yrði að þeirri niðurstöðu að stjórnvöldum bæri samkvæmt EES-samningnum að verða við kröfu ESA. Með öðrum orðum einfaldlega það sem frumvarp hennar felur í sér! Ekki er aðeins um uppgjöf að ræða heldur fyrirfram uppgjöf án þess að látið sé í það minnsta reyna á málið fyrst fyrir dómi. Fyrir vikið minnir málið að ýmsu leyti óþægilega á Icesave-málið á sínum tíma.

Til að mynda hafði ESA í Icesave-málinu líkt og nú enga athugasemd gert við innleiðingu á viðkomandi regluverki Evrópusambandsins hér á landi um langt árabil þegar stofnunin gerði mál út af því. Þá átti líkt og nú að gefast upp fyrirfram í stað þess að láta fyrst reyna á málið fyrir EFTA-dómstólnum. Miklir fjárhagslegir hagsmunir voru í húfi í málinu sem snerist þó einungis um eina tiltekna löggjöf sambandsins. Frumvarp Þórdísar varðar hins vegar alla löggjöf sem hefur verið og mun verða tekin upp hér á landi í gegnum EES-samninginn.

Málið fari fyrir EFTA-dómstólinn

Fyrir liggur að frumvarpið er eðli málsins samkvæmt afar umdeilt innan Sjálfstæðisflokksins og víðar. Fyrir vikið er skiljanlegt að Þórdís vilji að sem minnst umræða fari fram um málið. Ekki sízt í röðum okkar sjálfstæðismanna. Hins vegar er vitanlega ekki um mjög ærlega framgöngu að ræða auk þess sem hún er ekki beinlínis til marks um mikla sannfæringu ráðherrans og annarra í forystu flokksins fyrir málstaðnum. Ekki sízt eftir að hafa hafnað þessum sama málstað í áratug áður en alger og óútskýrður viðsnúningur átti sér stað.

Helzt mætti ætla að forysta Sjálfstæðisflokksins teldi að hann mætti við því að missa meira fylgi. Hvers vegna fórna á flokknum á altari þessa máls er vitanlega óskiljanlegt. Málið hefur þegar skaðað flokkinn nóg. Hins vegar er í boði lausn sem þýddi að hvorki Sjálfstæðisflokkurinn né ríkisstjórnin þyrftu að hafa frekari forgöngu um að innleidd löggjöf frá Evrópusambandinu í gegnum EES-samninginn verði lögum samkvæmt gert æðra innlendri lagasetningu. Einfaldlega að fara dómstólaleiðina. Málið fari fyrir EFTA-dómstólinn.

Dómstólaleiðin þýddi að möguleiki væri á því að dæmt yrði okkur í vil. Einkum að sjálfsögðu ef tekið yrði til ítrustu varna fyrir Ísland. Líkt og í Icesave-málinu. Hins vegar er sá möguleiki að engu gerður ef gefast á upp fyrir fram eins og frumvarp Þórdísar felur í sér. Staðan verður ekki verri en sem því nemur sem fyrr segir enda krafa ESA þar með algerlega uppfyllt. Væri svo ekki kallaði það eðli málsins samkvæmt á frekari aðgerðir af hálfu stofnunarinnar. Ekki sízt ef fyrir lægi að stjórnvöld hefðu þegar gefizt upp fyrir fram.

 

Hjörtur J. Guðmundsson 

Höf. er sagnfræðingur og alþjóðastjórnmálafræðingur (MA í alþjóðasamskiptum með áherzlu á Evrópufræði og öryggis- og varnarmál).