Hvalfjarðargöng eru oft nefnd sem dæmi um afar vel heppnaða einkaframkvæmd. Göngin eru notuð langt umfram allar spár og fer varla nokkur maður fyrir fjörð nema í neyð.

Þrátt fyrir þetta erum við að horfa á 20 ára gjaldtöku á þjóðvegi eitt, einu gjaldtökuna á íslenskum þjóðvegum á þessu tímabili og engin breyting hefur átt sér stað í þá átt að stytta tímabil gjaldtöku frá því sem upphaflegar spár gerðu ráð fyrir.

Skýrsluhöfundur hefur ekki aðgang að öllum ársreikningum Spalar, tölurnar sem hér birtast eru í nokkrum tilvikum fengnar úr ársreikningi ársins á eftir. Nokkrir ársreikningar eru aðgengilegir á heimasíðu Spalar en skýrsluhöfundur keypti annað hvert ár fyrri ára úr ársreikningaskrá. Þegar send var beiðni til Spalar frá Akraneskaupstað um afrit af ársreikningum síðustu ára, fengust eftir nokkurra vikna bið tveir ársreikningar, 2014 og 13.

 

Upphafið

Það má segja að þeir þrír aðilar sem sáu sér mestan hag í að gera Hvalfjarðargöngin að veruleika, hafi í upphafi komið sér saman um að hefja þessa vinnu. Það voru Akraneskaupstaður, Sementsverksmiðja ríkisins (sem þá var alfarið í eigu ríkisins) og Járnblendiverksmiðjan (sem var þá að 55% í eigu ríkisins). Sementsverksmiðjan sá mikil viðskiptatækifæri í að selja steypu í göngin og hinir tveir aðilarnir horfðu mikið til styttingar á leiðinni til Reykjavíkur. Sjötíu milljónum króna var safnað í hlutafé og eingöngu opinberir aðilar tóku þátt í því. Stuttu síðar var farið í hlutafjáraukningu og þá sendi stjórnin bréf á stofnaðila þar sem hún fór fram á að þeir notuðu ekki forkaupsrétt sinn. Safnað var fé frá einkaaðilum upp á tvær milljónir og fékk stjórnin meðal annars stjórnarlaunin sín greidd í hlutafé. Samsetningin í dag er því 86 milljónir að nafnverði og er þó meirihlutinn enn í eigu opinberra aðila. Hlutur einkaaðila hefur vaxið, sérstaklega þar sem hlutafé Járnblendifélagsins fylgdi með í einkavæðingunni.

 

Þjóðvegur 1

Í undirbúningi ganganna var leitað í reynsluheim Norðmanna. Ítrekað er reglulega í skýrslum og áætlunum um byggingu ganganna að gjaldtakan sé ætluð til að greiða fyrir gerð jarðganganna en þegar þau verða fullbyggð muni Vegagerðin sjá um viðhald vegarins, enda sé vegurinn þá orðinn þjóðvegur eitt. Þannig sé háttað í Noregi.

Þetta er nokkuð veigamikið atriði þegar kemur að kostnaði við rekstur ganganna. Spölur hefur borgað allt viðhald sjálfur og notar veggjaldið í það í stað þess að krefja Vegagerðina um að hún sjái um viðhald á þjóðveginum. Ef upphaflegum fyrirheitum hefði verið fylgt varðandi það að veggjaldið væri einungis til að endurgreiða gangaframkvæmdina, ekki til að viðhalda veginum, þá hefði verið hægt að stytta gjaldtökuna töluvert.

 

Arður

Forsvarsmenn framkvæmdarinnar sömdu við ríkið um að hlutaféð myndi ávaxtast eins og verðtryggt skuldabréf með fjórtán prósenta raunvöxtum, sem er frekar góð ávöxtun. Samningurinn kveður á um að þegar félagið er rekið með tapi veitir Vegagerðin félaginu lán án vaxta (verðtryggt þó) fyrir arðgreiðslum. Hluthafar hafa því fengið fjórtán prósenta raunvexti árlega frá 22. apríl 1995 og að auki uppfærist hlutaféð sem á að vera greitt út við slit á félaginu með tilliti til vísitölu. Það er nokkuð veglegt með hliðsjón af því að Vegagerðin tekur á sig alla áhættuna. Í dag eru rekin tvö félög, móðurfélagið Spölur hf og rekstrarfélagið Spölur ehf, og borgar rekstrarfélagið ríkulegan arð til móðurfélagsins sem því næst borgar út arð til hluthafanna auk þess sem móðurfélagið virðist vera að borga niður skuld við dótturfélagið. Það er athyglisvert að þrátt fyrir samning ríkisins og Spalar um að lán Vegagerðarinnar beri enga vexti og sé víkjandi fyrir öðrum skuldum, þá var ákveðið að greiða það lán upp á undan öllum öðrum sem auðvitað jók vaxtakostnað Spalar.

Hlutafé sem er í raun og veru skuldabréf sem bera vexti umfram markað, verða verðmætari eftir sem líftími þeirra eykst.

Speli er einnig heimilt að minnka hlutafé sem ber verðtryggða 14% vexti á hverju ári.

 

Aðkoma ríkisins

Spölur fékk einkarétt á framkvæmdinni. Vegagerðin lagði fram þó nokkuð fé í rannsóknir og fékk til dæmis tíu af fimmtán milljóna króna rannsóknarkostnaði breytt í hlutafé en að auki skaffaði Vegagerðin vegina að göngunum. Ríkið lofaði að stytta ekki veginn um Hvalfjörð meira en um tvo kílómetra að hámarki og að auka ekki gæði vegarins. Ríkið lofaði að hætta niðurgreiðslu á Akraborginni og loks er ákvæði um að ekki megi hefja neinar gjaldtökur á leiðinni milli Akraness og Reykjavíkur á rekstrartíma ganganna.

Síðasti liðurinn er nokkuð athyglisverður fyrir þá sem sjá fyrir sér að Sundabrautin verði einkaframkvæmd og rukkað verði fyrir notkun hennar.

 

Tryggingar

Jarðgöng ríkisins eru tryggð í Viðlagasjóði. Það að ríkið ábyrgist ekki Hvalfjarðargöng hefur í för með sér töluverðan kostnað vegna trygginga fyrir Spöl. Ekki er hægt að sjá að Spölur hafi farið fram á að ríkið ábyrgist göngin.

Rekstarárið 30. september 1998 til 1. október 1999 var kostnaður við tryggingar 18,3 milljónir. Á verðlagi janúar 2016 eru það yfir 40 milljónir. Fyrir árið 1. október 2002 til 30. september 2003 var þessi kostnaður orðinn 60,3 milljónir eða 112 milljónir á verðlagi janúar 2016 (hryðjuverkatrygging). Tryggingar í dag eru lægri en auðséð er að heildargreiðslur trygginga samsvara nærri tveim árum af afborgunum lána. Hefði ríkið tekið á sig ábyrgðina hefði það stytt líftímann á gjaldtökunni töluvert.

 

Vaxtakjör

Ekki var farið fram á ríkisábyrgð á lánum en tekið var erlent lán í nokkrum gjaldmiðlum með nokkru álagi. Lífeyrissjóðir lánuðu að auki á verðtryggðum 9,2% vöxtum. Til samanburðar er algengt að skuldabréf Íbúðalánasjóðs beri 3,75% vexti. Sá tími sem rukkað er í göngin er því töluvert lengri en ef veitt hefði verið ríkisábyrgð. Það er vert verkefni að taka saman hver heildarkostnaður verkefnisins hefði orðið ef ríkisábyrgð hefði verið á verkefninu. Hana hefði verið hægt að veita hvenær sem er, og er enn hægt.

 

Virðisaukaskattur

Spölur fékk virðisaukaskatt af byggingu ganganna endurgreiddan og borgar útskatt af vegagjöldum. Höfundur hefur ekki fundið neitt um það að Spölur hafi farið fram á að sleppa við að borga útskatt. Þvert á móti er að finna athugasemd frá Speli árið 2005 þar sem beðist er undan því að virðisauki falli af bílferðum, þrátt fyrir að afnám virðisaukans myndi auka svigrúm Spalar til að rukka sama verð fyrir ferð og fá meira í kassann. Í svarinu er bent á að útskattur er fjórfaldur á við innskatt og sagt að það myndi hækka rekstrarkostnað (af því aðkeypt þjónusta myndi verða dýrari þar sem ekki væri hægt að fá innskatt endurgreiddan) en það er ekki farið fram á að halda þeim rétti. Í stað þess að óska eftir því að vera óháðir virðisauka (það er að sleppa við bæði inn- og útskatt) fara forsvarsmenn Spalar fram á að fá að halda áfram að borga útskatt.

Í aðdraganda Hvalfjarðarganga árið 1992 sendi samgönguráðherra svohljóðandi tillögu til ríkisstjórnarinnar: ,,Ríkisstjórnin heimilar að greiðslu virðisaukaskatts af umferðargjaldi um göng undir Hvalfjörð verði frestað þar til lokið er greiðslu lána vegna framkvæmdanna.“ Ekki hefur þessi gamla tillaga verið rifjuð upp en þetta hefði sparað Speli umtalsverða fjármuni í formi vaxta þar sem þetta fyrirkomulag er eins og óverðtryggt vaxtalaust lán.

Eftir miklu er að seilast fyrir spöl sem fyrir lifandis löngu er orðinn nettó greiðandi virðisaukaskatts og hefur nú greitt hátt í tvo milljarða í þann skatt.

 

Frítt í Göngin 2015

29. nóvember 2007 birti Spölur frétt um að skv. núverandi greiðsluflæði yrðu göngin skuldlaus og gjaldfrjáls 2015. Eingöngu sé beðið eftir viðbrögðum samgönguráðherra um hvað eigi að gera. Maður myndi halda að menn hefðu fagnað þessum áfanga en tveim mánuðum síðar er staka gjaldið lækkað í 800 og síðan hverfur fréttin af heimasíðu Spalar. Fréttina má nálgast í vefsjám.

 

Þróun rekstrarkostnaðar

Hvalfjarðargöng eru það sem kallast náttúrulegur einokari. Einkenni þeirra eru meðal annars fallandi meðalkostnaður og að nýir aðilar eiga mjög erfitt með að koma á markaðinn (t.d. ef annar aðili myndi byggja göng við hliðina á þeim sem fyrir eru).

Með aukinni umferð fylgja aukin umsvif en á sama tíma hafa tækniframfarir átt sér stað. Til að mynda hefur banka- og innheimtukostnaður farið úr 6,1 milljón (1999) í 6,7 milljónir (2014) eða lækkað að raunvirði um helming. Flestir aðrir þættir í rekstrinum hafa aukist langt umfram verðlag.

 

Það er nokkuð uggvænlegt hversu mikið skrifstofu- og stjórnunarkostnaður hefur blásið út á þessum árum. Stjórnarlaun hafa hátt í þrefaldast að verðlagi þrátt fyrir að stjórnin hafi fundað mun oftar í aðdragandanum að opnun ganganna. 150 milljóna skrifstofukostnaður yfir jarðgöngum er annað hvort nokkuð vel gert, eða frekar fáránlegt.

 

Tvöföldun ganganna

Spölur hefur unnið að því að fá að tvöfalda göngin. Samningurinn við ríkið um núverandi göng kveður á um að þegar göngin verða orðin skuldlaus verði þau afhent ríkinu. Hefur Spölur farið út í nokkurn kostnað vegna þessa verks og hefur undirbúningurinn, sem að öllu eðlilegu ætti að vera á hendi Vegagerðarinnar, verið borgaður af Speli. Þessi kostnaður hefur lengt í rekstrartíma ganganna. Það er spurning hvort Spölur megi stofna til skulda sem teknar eru inn í reksturinn og hverjar séu hömlurnar á slíku. Það er þó ljóst að enginn mun fara í byggingu annara ganga nema fá að halda áfram rukkun í núverandi göng.

 

Að lokum

Það sem vakti mesta furðu í þessari rannsókn var hversu erfitt var að nálgast gögn. Spölur er nær alfarið í eigu opinberra aðila og byggir rekstur sinn á þjóðvegi eitt og því hefði maður haldið að öll gögn sem tengjast félaginu væru opinber gögn sem auðvelt ætti að vera að nálgast.

Ekki er að sjá á fundargerðum Akraneskaupstaðar, sem á um 10% hlut í Speli og er einn af þrem stofnaðilum ganganna, að þar hafi nokkurn tíma verið kynnt hvað færi fram í félaginu. Í fundargerðum bæjarstjórnar er einungis að finna bókanir um að bæjarstjóra hafi verið falið að fara með eignarhlutinn en annars ekkert um að ársreikningar hafi verið lagðir fram, fyrr en á síðustu árum með nýjum bæjarstjóra. Það væri athyglisvert að vita hvort sami háttur væri þar á hjá öðrum stjórnarmönnum, því enginn stjórnarmanna situr í stjórninni fyrir eigin eignarhlut.

Stjórn Spalar og framkvæmdastjóri hafa haft mýmörg tækifæri til að stytta þann árafjölda sem er notaður í gjaldtöku en þau tækifæri hafa þeir ekki nýtt sér. Það er hreinlega eins og það sé viljandi verið að reka fyrirtækið eins illa og menn komast upp með. Stakt gjald er ennþá 1000 krónur að nafnvirði, sama og var við opnun(fór niðrí 800).

Sveitarfélögin sem eiga hlut í göngunum hafa ítrekað ályktað um að þau eigi að vera gjaldfrjáls. Samt er ekki að sjá að fulltrúar þeirra hafi neitt unnið í þá átt að flýta því. Full ástæða er fyrir sveitarfélögin að krefja sína stjórnarmenn um skýringará þessu.

 

Sveitarfélögin hljóta að gera kröfu á ríkið um að það geri göngin gjaldfrjáls, enda er ríkið búið að spara sér bein útgjöld með því að fallast á að hætta endurbótum á Hvalfjarðarvegi og hætta niðurgreiðslu á Akraborgarferjunni. Einnig hefur ríkið haft umtalsverðar skatttekjur gegnum virðisaukann og arðgreiðslur, upphæðir sem eru hærri en eftirstöðvar lána Spalar.

 

Geir Guðjónsson

Höfundur er hagfræðingur og Akurnesingur